Tsunami-Hilfe
1000 US-Dollar für eine beschädigte Haustür in Sri Lanka
Von Philipp Gut
Die Schweizer Hilfsgelder für die Tsunami-Opfer in Sri Lanka versickern in
korrupten Projekten. Bundesrätin Calmy-Reys Entwicklungshelfer zahlen, ohne
dass sie etwas zu sagen haben. Man weiss um Misswirtschaft und Betrug.
Trotzdem fliessen die Millionen.
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Vor kurzem hat die Glückskette, die laut Bundespräsidentin Micheline
Calmy-Rey «die starken Gefühle und den guten Willen» der Schweizer
Bevölkerung «kanalisiert», ihren Jahresbericht 2006 vorgelegt. Darin heisst
es: «Der effiziente und verantwortungsvolle Einsatz der Tsunami-Spenden
stand im Zentrum aller Tätigkeiten.» Dieses Selbstlob entspricht dem
branchenüblichen Ton. Die Hilfswerke, aber auch die Deza, die Direktion für
Entwicklung und Zusammenarbeit in Calmy-Reys Aussendepartement (EDA), stellt
ihren Einsatz in den vom Seebeben verwüsteten Regionen Südasiens als
Grosserfolg professioneller Solidarität dar.
Der Jahresbericht der Glückskette, bei der nach der Flutkatastrophe vom
26.Dezember 2004 Spenden in der Höhe von 227,72 Millionen Franken eingingen,
enthält aber auch eine ungewohnt deutliche Selbstkritik.
Glückskette-Direktor Félix Bollmann spricht von «weniger erfreulichen
Feststellungen», die ausgerechnet ein Prestigeprojekt der Schweizer Hilfe
betreffen. An diesem sind neben der Glückskette auch die Deza (also die
Eidgenossenschaft), das Schweizerische Rote Kreuz (SRK) und das Hilfswerk
der evangelischen Kirchen Schweiz (Heks) beteiligt. Vereinigt zum «Schweizer
Konsortium», unterstützen sie auf Sri Lanka ein Programm der Regierung und
der Weltbank, das sich Cash for Repair and Reconstruction (CfRR) nennt und
den privaten Wiederaufbau von beschädigten oder zerstörten Häusern
finanziert.
Der Direktor der Glückskette macht drei Mängel des Programms namhaft:
«Erstens ist der Höchstbetrag, den die Behörden für den Wiederaufbau
bewilligten, für den Bau eines Hauses von annehmbarer Qualität zu gering.
Und zweitens führen die unterschiedlichen wirtschaftlichen Verhältnisse und
die persönlichen Vorlieben der Empfänger dazu, dass sich die Häuser
beträchtlich unterscheiden. In manchen Fällen ist sogar ein Beitrag aus den
Kassen der internationalen NGOs erforderlich, damit das Haus fertiggestellt
werden kann. Dazu kommt, dass in rund 10 Prozent der Fälle bezüglich Auswahl
der Begünstigten Unklarheit herrschte.»
Wer kritisierte, wurde entlassen
Dieses Eingeständnis von oberster Stelle bedeutet eine zumindest indirekte
Rehabilitation für jene Mitarbeiter des Programms, die auf die
Unkorrektheiten hingewiesen hatten und daraufhin entlassen wurden. Man
erinnert sich: Ende letzten Jahres orientierten zwei ehemalige
Programm-Manager in Sri Lanka, Max Seelhofer vom Roten Kreuz und Georg Mayer
vom Heks, die Öffentlichkeit über Missstände bei der Hilfstätigkeit. Dies,
nachdem beide die Zentralen in der Schweiz regelmässig über die Mängel
informiert hatten. Geschehen ist nichts, ausser dass die Überbringer der
schlechten Botschaft entlassen wurden (das gleiche Schicksal ereilte noch
drei weitere kritische Mitarbeiter).
Was der Glückskette-Direktor zugibt, ist bloss die Spitze des Eisbergs. Das
tatsächliche Ausmass der Misere ist weit grösser. Es umfasst
Ungereimtheiten, Fehlschläge, Missmanagement und sogar Fälle von Betrug.
Eine kleine Chronologie.
Als Aussenministerin Calmy-Rey Anfang Januar 2005 begleitet von
Deza-Direktor Walter Fust die verheerten Gebiete bereiste, versprach sie in
Thailand und Sri Lanka spontan Hilfe. Dass beim Bund dafür kein
ausreichender Budgetposten vorhanden war, kümmerte sie nicht. Als Folge
dieser Gefühlsdiplomatie (noch bei der Pressekonferenz nach ihrer Rückkehr
traten Calmy-Rey laut Zeitungsberichten «mehrmals Tränen in die Augen») sah
sich die Deza Verpflichtungen gegenüber, denen sie gar nicht nachkommen
konnte.
Gelöst wurde das Problem, indem die Glückskette einsprang, statutenwidrig.
Denn gemäss ihren Regeln darf sie nur Nichtregierungsorganisationen (NGOs)
unterstützen. Im Fall der thailändischen Fischerdörfer wurde dieser
Grundsatz missachtet. Der Glückskette-Jahresbericht schreibt dazu
verschleiernd bis irreführend: «In Thailand gibt es kein Schweizer Hilfswerk
vor Ort, das auf den Wiederaufbau nach einer Katastrophe spezialisiert ist.
Die Glückskette hat sich deshalb mit der Direktion für Entwicklung und
Zusammenarbeit (Deza) zusammengetan.»
Das ist eine Umkehr des tatsächlichen Ablaufs: Die Glückskette kam
nachträglich für das Versprechen der Aussenministerin auf, damit diese ihr
Gesicht wahren konnte. Das Projekt habe «aus politischen Überlegungen» hohe
Priorität, bestätigte der Leiter der Asien-Sektion der Deza, Willy Lenherr
(mittlerweile frühpensioniert).
Mitte Januar 2005 lancierte Calmy-Rey auf Empfehlung eines externen
Beraters, der seit Jahren für die Deza arbeitet, ein Programm in Sri Lanka
mit dem Titel Cash for Host Families. Hierbei sollten Gastgeberfamilien, die
überlebende Opfer des Seebebens aufnahmen, finanziell entschädigt werden. Im
Februar 2005 schrieb die Deza, gegen 19000 Familien kämen in den Genuss der
Zahlungen und bis zu 100000 Obdachlose fänden so einfach und schnell ins
Alltagsleben zurück. «Diese Art der Unterstützung ist nicht nur
kostengünstiger als die Unterbringung in Lagern – sie ist auch sozial
wirkungsvoller», liess die Deza verlauten. Calmy-Rey sagte, das Angebot sei
in Sri Lanka «begeistert aufgenommen» worden – doch die sri-lankische
Regierung wollte es nicht. Es widerspreche der traditionellen sri-lankischen
Gastfreundschaft, hiess es aus Colombo. Das Finanzministerium lehnte die
Offerte ab, und die Uno-Botschafterin in Genf sprach in Bern vor, um die
Unsinnigkeit des Vorhabens zu erläutern. Das gross angekündigte Programm
wurde begraben.
Als Ersatz kündigte die Deza Ende März 2005 eine neue «Priorität» an: den
Wiederaufbau. Am 6.April unterzeichnete der Schweizer Botschafter in
Colombo, Bernardino Regazzoni, ein Agreement mit dem sri-lankischen
Finanzministerium, das den Einstieg der Schweiz ins CfRR-Programm regelte.
Die Schweiz verpflichtete sich zu einer Zahlung von 7 Millionen US-Dollar
für den Häuserbau (rund 10,5 Millionen Franken, in einem Zusatzübereinkommen
wurde dieser Betrag später um 4,5 Millionen Dollar erhöht).
Geld in einen vollen Topf?
Doch auch dieser erneute Versuch, Schweizer Hilfs- und Spendengelder
sinnvoll auszugeben, ist im Begriff, spektakulär zu scheitern. Schon die
Grundsatzfrage, ob es notwendig war, auf den CfRR-Zug aufzuspringen, stellt
sich akut. Nach der übereinstimmenden Einschätzung mehrerer ehemaliger
Projektmitarbeiter war das Programm nämlich bereits zuvor vollständig
finanziert, durch die Weltbank, die Asiatische Entwicklungsbank und die
Kreditbank für Wiederaufbau.
Die Schweizer Gelder fliessen in zwei der zwölf betroffenen Distrikte,
Matara und Trincomalee. Auf die Bitte um Auskunft, was dort ohne die
Schweizer Unterstützung geschehen wäre, antwortete Chulie de Silva, External
Affairs Officer der Weltbank in Colombo: «I have no answer to your question
and have not been able to find one.» Konkrete Nachfragen beantwortete die
Weltbank bis dato nicht, auch nicht am Hauptsitz in Washington.
Eine kleine Rechnung legt nahe, dass die Schweiz tatsächlich Geld in einen
vollen Topf schüttet. Die Weltbank hat für das Programm 65 Millionen Dollar
bereitgestellt. Für ein als «vollständig» beschädigt geltendes Haus erhalten
die Berechtigten 2500 Dollar, für ein teilweise beschädigtes 1000.
Ursprünglich ging man davon aus, dass in den betroffenen zwölf Distrikten 40
Prozent der in Frage kommenden Häuser in die erste Kategorie eingestuft
würden, 60 Prozent in die zweite. Mit den 65 Millionen Dollar liessen sich
16250 ganz und 24375 teilweise zerstörte Häuser finanzieren (ohne
Administration). Dies entspricht ziemlich genau den Zahlen einer Erhebung,
welche die Weltbank und die Asiatische Entwicklungsbank im Januar/Februar
2005 machten – und zwar für alle zwölf Distrikte.
Ein zentraler Schwachpunkt des Agreements mit der sri-lankischen Regierung
besteht darin, dass sich die Schweiz mit der Rolle einer Assistentin und
Geldgeberin zufriedengibt. In einem Bericht über die anlaufende
Unterstützung des CfRR-Programms schrieb der zuständige Leiter im
Deza-Hauptquartier am 11. Mai 2005: «The Swiss Party has decided to join a
predefined project design, accepting a limited influence in the design and
implementation.» Und am 1. Juli heisst es in einem Protokoll des Schweizer
Koordinationsbüros in Colombo, die Deza sei «not in a position to manage the
project at field level having only a support role and no specific power».
Das Aussendepartement nahm also vorsätzlich in Kauf, dass man wenig zu sagen
hatte. Entsprechend gering ist der Einfluss auf Steuerung, Kontrolle und
Qualität des Programms.
Und um diese Qualität steht es schlecht, allerdings nicht nur durch das
Verschulden der sri-lankischen Regierung. Auch die beteiligten Schweizer
Organisationen haben operative Fehler gemacht. Die Baufortschritte nach zwei
Jahren sind gering. In einem Rechenschaftsbericht per Ende 2006 weist das
Schweizerische Rote Kreuz aus, dass erst knapp 40 Prozent der konkreten
Projekten zugeordneten 83,2 Millionen Franken verbraucht sind. In jenen
Projekten, die das SRK ausserhalb des CfRR-Programms durchführt, sind
lediglich 491 von total angestrebten 1283 Häusern «bezogen» oder
«bezugsbereit». Offenbar wird, um die Bilanz zu verschönern, die exakte
Bezeichnung «fertiggestellt» vermieden. Trotz dieser Schummelei ist die
Quote schlecht, zumal ein Haus in der Dritten Welt sehr bald einmal als
«bezugsbereit» gilt.
Der Wert der Spenden zerfällt
Ein Grund für die Langsamkeit: Dringend benötigtes Baufachpersonal traf –
mit einer Ausnahme – erst mit einem Jahr Verspätung in Sri Lanka ein. Der
SRK-Chefdelegierte vor Ort forderte im April 2005 schriftlich mehr
Baufachleute an (statt der entsandten Anglistin und Ethnologin). Davon
wollte die SRK-Zentrale in Bern nun aber gar nichts wissen: «Die Meldung,
wir brauchten an jedem Standort zumindest je einen permanenten Construction
Delegate, ist für uns nicht ausreichend, um darauf reagieren zu können.»
Ein Blick in die Bilanzen der Glückskette, der Hauptgeldgeberin der
Schweizer Programme, bestätigt den schleppenden Gang der Hilfe. Für die
Tsunami-Opfer hat die Glückskette 227,72 Millionen Franken Spenden
gesammelt. Bis Ende 2006 hat sie lediglich 105,5 Millionen Franken an die
projektausführenden Organisationen überwiesen, also weniger als die Hälfte
der zur Verfügung stehenden Mittel. Selbst Glückskette-Direktor Bollmann
sagt: «Die Perspektiven für 2006 sahen höhere Zahlungsausgänge vor. Daraus
resultieren in Schweizer Franken treuhänderisch angelegte liquide Mittel,
die nur wenig Zins einbrachten (unter 2 Prozent im Jahresdurchschnitt).»
Das heisst im Klartext: Weit über 100 Millionen Spendengelder liegen
ungenutzt auf den Konten der Glückskette, da deren Partnerorganisationen
(Hilfswerke, Deza) nicht in der Lage sind, das Geld innert nützlicher Frist
auszugeben. Wie in Sri Lanka deutlich wird, führt diese Verzögerung zu einer
Wertverminderung der Spendengelder. Wegen der grossen Nachfrage beträgt die
Teuerung auf dem Bausektor rund 80 Prozent. Die Hilfeleistung, die mit einem
Spendenfranken erzielt werden kann, reduziert sich daher fortwährend.
Selbstbehinderung der Helfer
Mit der Beschränkung auf die Rolle des assistierenden Geldgebers hat sich
das Schweizer Konsortium unter der Führung der Deza weitgehend um die
Möglichkeit gebracht, aktiv gegen Missbrauch vorzugehen. Ein ehemaliger
Programmleiter des Heks hat im Distrikt Matara 428 Fälle dokumentiert, in
denen andere, nicht-schweizerische Organisationen Häuser voll finanziert
hatten – und in denen die Hausherren trotzdem noch die 2500 Dollar aus der
Schweiz bekamen. Tür und Tor für unrechtmässige Bezüge wurden auch dadurch
geöffnet, dass man darauf verzichtete, eine Kategorie der «am geringsten
Geschädigten» einzuführen. Allein in Matara wurden 3188 solcher
Bagatellfälle als «teilweise beschädigt» eingestuft, wodurch die Empfänger
die ganzen 1000 Dollar erhielten.
Noch betrügerischer: Wie ein Kadermitglied des «Schweizer Konsortiums»
berichtet, beschädigten Hunderte von Eigentümern ihre Häuser mutwillig,
schlugen Türen und Fenster ein, produzierten Wasserschäden. Die Beamten,
welche die Schäden aufnahmen, wurden bestochen – ein eigenes kleines
Cash-Programm: Für einen Obolus leiteten sie die Schadensmeldungen an die
Schweizer weiter, die dann nach den Richtlinien des Abkommens mit der
sri-lankischen Regierung brav zahlten. Und noch immer zahlen.
Was sagt man bei der Deza zum missbräuchlichen Bezug von Spendengeldern?
Toni Frisch, Delegierter für humanitäre Hilfe: «Es gibt wohl überhaupt kein
System, das einen Missbrauch von vornherein völlig ausschliesst.» Es gehe
aber darum, «Massnahmen zu treffen und Instrumente einzusetzen, welche das
Risiko absolut minimieren, vor allem in einem ausserordentlich schwierigen
Umfeld, wie dies in Sri Lanka der Fall war».
Das Missbrauchspotenzial war bekannt
Die Schweiz sei verschiedentlich bei der sri-lankischen Regierung vorstellig
geworden, um eine stärkere Abstufung der Beiträge für die zu reparierenden
Häuser durchzusetzen. Sie konnte aber, so Frisch, «als einzelner Donor nicht
die Auslegung eines inselweiten Vorgehens verändern».
Dies wusste die Deza jedoch von Anfang an, wie die zitierten internen
Berichte über das Agreement mit dem sri-lankischen Finanzministerium
belegen. Sie stimmte ihrem «begrenzten Einfluss auf die Ausgestaltung und
die Umsetzung» des Programms ausdrücklich zu. Sogar das Missbrauchspotenzial
war dem Aussendepartement schon beim Start des Programms bewusst.
Der Deza-Bericht vom 11.Mai 2005 hält fest: «Concerning the design, the
definition of the category ‹partially damaged house› is weak. For instance,
a destroyed door makes the house owner eligible for the project.» Die
Schweiz unterschrieb also ein Abkommen, das von ihr verlangte, für eine
beschädigte sri-lankische Tür 1000 US-Dollar zu bezahlen.
source/Quelle:
http://www.weltwoche.ch/artikel/?AssetID=16816&CategoryID=66
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